——在全市贯彻落实“八项规定”精神和规范财务管理培训

视频会议上的发言

 

达州市审计局党组书记、局长 徐云川

（2014年3月31日）

                                                                

各位领导，各位同志：

根据会议安排，我结合审计部门的职能职责，着重从审计监督的角度，就“贯彻落实‘八项规定’，规范财务管理”作一简要发言。我发言的题目是：审计监督与加强财务管理，主要想从审计监督的相关概念、审计中发现的财政财务方面的问题、审计对财政财务收支违法行为的处理与处罚以及加强财务管理的审计建议四个方面，与大家作一交流和探讨。不妥之处，敬请批评指正！讲得不对的地方，也请大家多多包涵！

一、关于审计监督的相关概念

（一）什么是审计？现代审计学认为，审计是指由专职机构和人员，对被审计单位财政财务收支及其他经济活动的真实性、合法性和效益性进行审查和评价的一项具有独立性的经济监督活动。其基本职能就是监督，主要手段就是查账。通过查账，了解被审计单位经济活动的真实情况，判断其是否达到预定目标，检查其是否符合国家法律法规，管理者是否认真履行经济责任，这就是我们通常所说的真实性、合法性和效益性的审查。查账是审计的主要手段，但在实际工作中，审计也不仅仅局限于查账，这里，有必要澄清几个概念：第一，审计不只是检查财务收支账，同时还要检查有关的经济活动和经济责任；第二，审计不只是审计财会人员，同时还要审计参与经济活动的其他人员，包括单位负责人和其他参与经济活动的经办人、执行人；第三，审计不只是国家审计，同时还包括有内部审计和社会审计；第四，审计不只是检查违反财经法规的行为，同时还要对检查出的违纪违规行为有针对性地提出整改建议，督促其整改落实。

（二）中国审计制度的演变。国家审计在我国具有悠久的历史，早在夏商周时期，就出现了审计的萌芽。西周设立的司会、宰夫职官，汉唐以来的御史大夫、监察御史均行使着审计监察的职能。南宋时期设立的诸军诸司审计司，是我国第一个以“审计”命名的专职审计机构。新中国成立后的一段时期内，我国没有设立独立的审计机关，对财政财务收支的监督主要由财政、税务部门等结合行业或业务管理进行。党的十一届三中全会后，随着经济社会的快速发展，客观上要求加强财政经济管理，提高经济监督质量。为此，在1982年修订的宪法中，规定设立审计机关和审计监督制度，1983年国家审计署正式成立，同年地方各级审计机关也相继成立。

（三）审计机关的主要职责

三是受本级政府的委托，向本级人大常委会提出本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告。 四是对与国家财政收支有关的特定事项进行专项审计调查，向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。 五是指导和监督内部审计，核查社会审计机构出具的相关审计报告。

《审计法》第九条规定：地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。根据《审计法》和《审计法实施条例》的规定，审计机关的职责主要有五项： 一是对中央和地方各级财政部门、行政机关、国家事业组织、政府投资和以政府投资为主的建设项目、以及国有、国有控股和国有资本占主导地位的企业（含金融机构）的财政预算、信贷、财务收支（资产、负债、损益）和决算，以及与财政财务收支有关的经济活动及其经济效益进行监督。 二是对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位主要负责人进行经济责任审计。（按照相关规定， 经济责任的审计对象包括3个部分：一是地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导和主持工作一年以上的副职领导干部；二是中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导或者主持工作一年以上的副职领导干部；三是国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人。 审计内容主要有：履行统筹经济社会发展责任情况、履行贯彻落实国家重大经济及决策部署责任情况、履行重大经济决策责任情况、履行财政财务管理责任情况、履行内部及分管单位监督管理责任情况、履行遵守廉洁从政有关规定情况和履行其他经济责任情况。审计结束后，审计机关按规定要将审计结果报送同级党委、政府主要领导、分管领导和纪委监察、组织等部门。）

今年2月11日，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上强调：审计是管好钱、用好钱的利器。哪里有公共资金，哪里就要有审计。总理同时还要求，从今年开始，对所有公共资金、国有资产、国有资源，要实现审计监督全覆盖，要不留盲区，不留死角，敢于碰硬，公开结果，对违法违纪案件，不回避、不退缩、不手软，坚决查深、查透、查实。

 

本月20日，四川省第十二届人大常委会第八次会议表决通过了《四川省政府投资建设项目审计条例》，以立法的形式明确规定全省审计机关必须依法对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监督，提出了“全面审计、突出重点、合理安排、确保质量”的工作原则和要求。

随着经济社会的快速发展，各级政府财政财务收支规模的不断增大，审计监督已从刚开始时单一的财务收支审计，演变为今天的财政决算审计、财政预算执行审计、政府投资建设项目审计、经济责任审计、金融审计、企业资产负债损益审计和效益审计于一体的全方位审计，可以说审计已成为宏观调控的重要工具，在经济社会发展中承担着越来越重要的职责和使命。

（四）审计与被审计的关系。在财政资金的管理过程中，财政部门行使分配、管理及财政监督等职能，其他政府部门和单位是使用财政资金、实现公共财政职能、发挥财政资金效益的载体，审计部门则是对财政资金运行过程和结果进行审计监督。审计机关与被审计单位都是国家体系的组成部分，在各自法定的框架内履行职责，方向一致、目标相同，都是为了保证财政资金发挥最大效益。被审计单位使用财政资金是为了完成工作职责所规定的任务，审计部门则是检查核实被审计单位使用财政资金是否达到了预期效果，从中发现苗头性、倾向性问题，及早感知风险，及时发出预警，以促进国家政策措施的落实。

总之，审计的本质是国家治理这个庞大的系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，重在帮助被审计单位预防和减少各类违法违纪问题的发生。在此，真诚地希望大家支持审计、理解审计！

二、关于审计中发现的财政财务收支方面的问题

近年来，按照市委、市政府要求，全市审计机关加大了对各地、各部门财政财务收支特别是“三公”经费、会议费的审计力度。审计结果表明，随着市场经济的不断改革和完善，各级领导干部依法行政、依法决策、依法理财的意识和能力得到明显提高，各地各部门财政财务收支进一步规范。但审计中也发现了一些问题，需要引起大家的重视。主要包括四个方面。

（一）财务基础工作方面。一是个别单位财会人员缺乏系统培训，会计核算不规范，账目设置较随意，账务处理不严谨，财务手续不健全。如一些单位只设置总账，不设或随意设置明细账，导致资产不明晰，债权债务不清；一些单位经费收支反映不实，少反映收入或少反映支出；一些经济事项无合同或协议，无原始清单，仅凭一纸发票就予以报销。二是个别单位内控制度不健全、管理不规范，相关业务办理无制度可循，存在开支标准高、违规支出较多，对经费管理重账务核算而轻资金使用效益考核等问题。三是个别单位对支出票据把关不严，存在支出票据内容填写不规范、无经办人员签字或签字不全、甚至以虚假票据列支费用等问题。四是个别单位收入票据使用不规范，不按规定使用财政部门统一印制的专用票据，擅自使用自制票据。

（二）预算管理执行方面。一是预算编制缺乏科学依据，导致预算编制较粗、项目未细化、内容不全面，且不同程度地存在少报、漏报和虚报等现象。二是支出预算随意性大，不能按照“以收定支、收支平衡、量入为出、量力而行”的原则统筹安排预算支出，个别单位甚至用项目支出弥补基本支出，致使项目经费被挪用，影响项目资金效益的发挥。三是个别区县存在预算编制不规范、预算执行不严格、新增支出挂账、超预算拨款和政府性债务增长较快等问题。四是个别单位应缴未缴预算收入、应缴未缴税金及附加、滞留财政专项资金、坐支非税收入，对纳入政府集中采购目录的固定资产购置未实行集中采购。

（三）资金资产管理方面。一是个别单位存在库存现金“超限额”，大额开支用现金结算，职工借款长期“白条”抵库，会计与出纳未进行定期对账，对库存现金未进行定期盘点和出纳人员公私不分、公款私存等问题。二是个别单位收入入账不完整，存在设置“小金库”情况，使一部分资金收支游离于监督之外。（关于“小金库”的问题，在这里我想多讲几句，按照相关规定，“小金库”主要是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，其主要有七种表现形式：一是违规收费、罚款及摊派设立的“小金库”；二是用资产处置、出租收入设立的“小金库”；三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立的“小金库”；四是经营收入未纳入规定账户核算设立的“小金库”；五是虚列支出转出资金设立的“小金库”；六是以假发票等非法票据骗取资金设立的“小金库”；七是上下级单位之间相互转移资金设立的“小金库”。根据中纪委2009年颁布的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，凡2009年后再设立或者变换方式继续设立“小金库”的，对有关责任人员，按照组织程序先予免职，再按规定追究责任，这就是设置“小金库”给我们带来的危害和所要承担的责任与后果。）三是个别单位没有定期对固定资产进行清理、没有进行固定资产分类核算、部分固定资产未入账，导致固定资产账实不符，个别单位账面资产与实物资产相差较大。

（四）工程项目管理方面。一是一些工程建设项目可行性论证不充分，前期工作不到位，随意变更施工设计，施工签证随意性较大，造成原始计量失真，导致虚报结算和超计划投资。二是一些地方和部门违法违规上马项目和调整规划，违法违规审批和出让土地，违规制定招商引资优惠政策，擅自改变土地用途、提高建筑容积率。三是一些招标人和投标人故意规避招标、虚假招标、围标串标，非法转包和违法分包，甚至个别工程建设项目未按要求进行公开招投标或比选。四是一些项目工程合同内容不规范，合同条款不完整、不明确，有的用词不严谨，前后矛盾或模棱两可，有的与招标文件不一致，有的违反有关法律法规等规定。

三、关于审计对财政财务收支违法行为的处理和处罚

对审计中发现的财政财务收支违法行为，审计机关主要依据《审计法》、《审计法实施条例》和《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规的规定，进行相应的审计处理和审计处罚，这里提出了两个概念，即审计处理与审计处罚。

审计处理是指审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支或财务收支行为所采取的经济性纠正措施，它是审计机关强制行政相对人履行法律、法规规定义务和纠正违法行为的一种具体行政行为，目的是促使被审计单位纠正错误、规范运行。审计处理主要有五种方式：一是限期缴纳应当上缴的财政收入；二是限期退还非法所得；三是限期退还被侵占的国有资产；四是责令冲转或调整有关会计账目；五是依法采取其他纠正措施。

审计处罚是审计机关对被审计单位违反国家规定的财务收支行为及对有关负责人依法给予的行政性制裁手段，它是审计机关依法对违反法律法规及规章的行政相对人进行制裁的一种具体行政行为，目的是使被审计单位在声誉上或经济上受到应有的惩罚。审计处罚也主要有五种方式：一是警告；二是通报批评；三是罚款；四是没收非法所得；五是依法进行其他处理（包括将审计发现的违纪违规线索或案件移送纪检监察或司法机关）。

审计处理与处罚比较起来，审计处理重在纠正，意在促使被审计单位与其他单位平等合法竞争；而审计处罚则是审计处理的深化，即在纠正的同时，还要给予相应的制裁，重在体现违纪者与守法者之间的区别。审计机关对处理和处罚的运用，一般存在两种情况，一是既处理又处罚，二是只处理不处罚。对审计中发现的问题，本着重在规范的原则，凡不涉及严重违纪违规问题，审计机关通常都只处理不处罚。但事实上，在对被审计单位免予处罚的同时，审计机关自身却承担着相应的审计风险，有些情况的发生是我们大家都不愿意看见的，这一点相信大家应该理解和明白！之所以这样讲，就是希望各地各单位自觉遵守财经法纪，严格规范财务管理，力争在今后的审计中，查不出问题或根本就无问题可查，这是我们的期望，也是我们大家共同追求的目标！

四、关于加强财务管理的审计建议

党的十八大以来，中央先后出台了八项规定、六项禁令、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等一系列规章制度。近日，省委办公厅、省政府办公厅又印发了《四川省党政机关公务接待管理办法》，从公务接待审批、住宿、用餐、用车、经费、场所、监督、公开和问责等方面作出了系统性的制度规定，明确提出了公务接待不得提供高档菜肴、香烟和高档酒水，报销凭证必须包括原始票据、派出单位公函和接待清单。贯彻落实好这些规章制度，具体到一个单位和部门，就是要加强财务管理，严控“三公经费”，降低行政成本。“三公经费”大家都知道，指的是公务接待、公车购置运行和因公出国（境）费用，但随着形势的发展，目前又加大了对会议费的管理力度。我个人认为，我们在理解“三公经费”时，应该把“三”当作不定量词，要理解成“多”的意思，也就是说，严控“三公经费”就是要对所有的公务活动支出进行严格管理，切实发挥财政资金的最大效益。

下面，我结合这些规定，对各地、各部门加强财务管理工作提出如下建议。

（一）自觉规范行为。一要以中央、省、市出台的一系列制度为“镜子”，及时对照检查财政财务管理中存在的问题，及时进行整改，及时健全相关制度，及时加强内部管理，着力提高财务管理水平。二要消除侥幸心理，要从“会不会是一阵风，或者风头一过又回到从前”的认识中清醒过来。八项规定出台以来，中纪委先后发文对公款吃喝送礼、公款购买印制贺年卡、公款购买烟花爆竹和公务接待不上香烟和高档酒水、会议不上烟酒、会场不摆鲜花等作出了明确而具体的规定，这足以表明，中央对转变作风、反对浪费的坚定态度和决心，决不可能允许出现反弹。三要主动对本单位的财政财务收支进行规范，申请办理的事项和经费报销一定要有对应关系，程序要符合规定，支出要经得起分析，事实要经得起推敲，附件要经得起考证（这里，我想说一下公务卡使用中的问题，我们在审计中发现，有些单位在使用公务卡中存在着一些认识误区，违背了推广使用公务卡的初衷，导致在公务活动中使用公务卡结算，产生了一些违规支出，给单位工作造成了被动。公务活动中我们提倡使用公务卡结算，杜绝大额现金支付，但大家一定要有一个概念，不是用公务卡结算就可以随意消费或者用公务卡结算就可以公家报账，公务卡结算是有痕运行，会留下消费时间、场合和内容等痕迹，一些不合理、不合规或者巧立名目、变换花样的消费记录很难逃过监督部门的“眼睛”，所以大家使用公务卡一定要做到不违规。）

（二）切实加强监督。一要抓好审计监督。要充分发挥国家审计、内部审计和社会审计的作用，坚持以财政财务收支审计和领导干部经济责任审计为载体，及时查处财政财务收支中的违法违规行为，为规范经济秩序，推进依法理财发挥积极作用。二要严格行业监管。各主管部门要积极履行对下属单位财务工作的指导、管理和监督职责，在规范财务管理的同时，定期对所属单位的财务收支情况进行全面检查，对发现的问题及时予以纠正和处理。三要突出内部监管。严格执行单位财务会计制度，规范财务审批程序，开支数额较大的重大经济事项实行集体审批制度。严格执行会计、出纳分设制度，切实加强票据支出管理，夯实财务管理基础工作。坚持民主理财，定期公开帐务，自觉接受干部职工监督，增加资金使用透明度。

（三）从严执行纪律。一是严格执行“收支两条线”管理。单位收取或取得的行政事业性收费、政府性基金以及罚没款项等非税收入，及时按规定全额上缴财政，纳入财政管理；单位其他收入也要按照有关规定纳入财政，不能隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用。二是进一步加强单位资产管理。建立完善固定资产购建申报审批制度、盘点制度，定期对固定资产进行盘点，做到帐帐相符、帐实相符。对非经营性资产转为经营性资产的，应按有关规定办理报批手续，收入缴入同级财政。对资产的处置，要报经同级国资部门审批，资产变卖收入要缴入同级财政。三是严格执行政府采购制度。政府采购项目应列入部门预算或专项资金预算，无项目预算的，按规定都不能采购。凡是列入政府采购目录的，都必须坚持执行政府集中采购。四是严格控制费用支出。继续加大对“三公经费”和会议费的管理力度，“三公经费”和会议费不仅包括列入对应支出科目的费用，同时还包括列入其他经费支出和工程项目支出的费用，也就是说，无论会计如何核算，凡用于“三公”支出和会议支出的费用，都属于“三公”费用和会议费用，最后都会给你划分出来，所以大家一定要严格执行相关规定，切不可去踩“红线”。

（四）着力健全机制。一要高度重视单位财务管理，建立会计、出纳、保管等岗位责任制，主要领导和分管财务工作的领导要定期组织研究财务工作，督促检查财务制度落实情况，对财会人员要经常进行职业道德、爱岗敬业和法律法规教育，做到事前防范、事中严控、事后检查。二要强化预算约束，及时上交预算收入，及时下拨专项资金，及时核对业务数据和财务数据、账面数据和银行数据、采购数据和实物数据，实行核对签字制度。三要加强政府投资建设项目管理，建立健全内部管理制度，做实做深前期工作，坚决执行招投标有关规定，严格控制新增工程量，切实堵住工程建设项目监管中存在的漏洞。

以上发言，仅供大家参考！